Semi vs alberi: una querelle dai contorni nebulosi

La successione dei fatti 
Un singolare battage mediatico ha inopinatamente accompagnato l’attuazione del programma di interventi denominato Rimboschimento urbano e tutela del verde M2C4-31, finanziato con i fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resistenza, PNRR, innescando un vortice di reazioni di strenua difesa delle scelte operate in sede ministeriale.
La nebulosità che ha avvolto tale vicenda, e che tuttora sembra, a mio parere, non del tutto fugata, rende opportuno tentare di ricostruirne i contorni in modo sintetico ma aderente al quadro delle norme di riferimento e della posizione assunta riguardo ad essa dalla Corte dei Conti: quest’ultima, lo ricordo, è intervenuta sulla questione nell’espletamento della funzione che il legislatore le ha affidato, di controllo concomitante sulle Amministrazioni dello Stato, volto ad assicurare una verifica tempestiva ed un’azione propulsiva finalizzata al corretto impiego delle risorse disponibili, comprese quelle provenienti dall’Unione Europea e rimesse alla gestione pubblica, al fine di intercettare nelle gestioni in corso di svolgimento e, ove possibile, prevenire, attraverso un dialogo aperto e collaborativo con le stesse Amministrazioni, gravi irregolarità gestionali o gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme nazionali, dell’Unione Europea, o da direttive del Governo, e suggerire interventi correttivi in corso d’opera tali da poter determinare il mancato avverarsi o l’interruzione di situazioni illegittime o pregiudizievoli. Ricostruiamo in modo sintetico la vicenda per comprendere meglio i termini della vexata quaestio sulla quale polarizzare l’attenzione.
L’esigenza di mitigare l’inquinamento atmosferico, l’impatto dei cambiamenti climatici, la perdita di biodiversità, e la consapevolezza che tali derive ambientali toccano in maniera particolarmente incisiva le città metropolitane, ha ispirato la previsione nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dell’Investimento 3.1 “Tutela e valorizzazione del verde urbano ed extraurbano”, collocato all’interno della Linea di intervento n. 3 “Salvaguardare la qualità dell’aria e la biodiversità del territorio attraverso la tutela delle aree verdi, del suolo e delle aree marine” della Componente n. 4 “Tutela del territorio e della risorsa idrica”, la quale a sua volta si inserisce nell’ambito della Missione n. 2 “Transizione ecologica e rivoluzione verde”.
La misura contemplata dal PNRR, come noto, prevede l’erogazione alle città metropolitane di un finanziamento di importo pari a 330.000.000 di euro a fronte della messa a dimora di almeno 6.6000.000 alberi su una superfice di 6.600 ettari di foreste urbane e periurbane entro il 2024, individuando specie coerenti con la vegetazione naturale potenziale secondo il principio di utilizzare "l'albero giusto nel posto giusto" in termini ecologici, biogeografici, ecoregionali e di risposta alle diverse esigenze ambientali per ciascuna area metropolitana. Tale importo risulta suddiviso tra quota per “Progetti in essere” ( 30.000.000 di euro), cioè  quelli già avviati con risorse del bilancio nazionale in attuazione del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111 (decreto clima), convertito con modificazioni dalla legge 12 dicembre 2019, n. 14, che potranno essere finanziati con la relativa quota dei fondi PNRR solo all’esito di una verifica di compatibilità dei progetti stessi con le indicazioni  dello stesso PNRR e delle relative disposizioni di attuazione; e quota per “Progetti nuovi” ( 300.000.000 di euro).
Il Piano completa così, ampliandole, le misure di forestazione delle aree urbane ed extra urbane delle quattordici città metropolitane avviate dall’art. 4 del decreto clima e dalla relativa sopra citata legge di conversione, che prevedeva il finanziamento di quindici milioni di euro per ciascuna annualità 2020 e 2021 a fronte della messa a dimora di alberi e arbusti autoctoni coerenti con la vegetazione di tali aree, per la creazione di foreste urbane e periurbane, per la cui attuazione è stato emanato il D.M. 9 ottobre 2020 che disciplina le modalità per la progettazione degli interventi di riforestazione. Esso si pone inoltre in linea con l’obiettivo enunciato dalla Strategia Forestale Europea di mettere a dimora 3 miliardi di alberi entro il 2030 utilizzando principalmente le aree urbane e periurbane, che poneva l’accento sulla imprescindibile necessità di seguire il criterio guida di piantare l’albero giusto al posto giusto, coerente con le caratteristiche biogeografiche ed ecologiche dei luoghi; e con l’analogo obiettivo contemplato dalla Strategia Europea sulla biodiversità per il 2030.
L’investimento è espressamente finalizzato a: a) preservare e valorizzare la naturalità diffusa, la biodiversità e i processi ecologici legati a ecosistemi pienamente funzionali e resilienti; b) contribuire alla riduzione dell'inquinamento atmosferico e alla rimozione del particolato nelle aree metropolitane, aiutando così a proteggere la salute umana; c) contribuire a ridurre le procedure di infrazione della qualità dell'aria; d) recuperare i paesaggi antropizzati valorizzando le periferie e le connessioni ecologiche con le aree interne rurali (corridoi ecologici, reti ecologiche territoriali) e il sistema delle aree protette; e) frenare il consumo di suolo e ripristinare i suoli utili.
La misura prevede un primo traguardo - Milestone (M2 C4 – 18 M), che identifica il 31 dicembre 2021 come termine per l’entrata in vigore delle modifiche legislative per la protezione e la valorizzazione delle aree verdi urbane e periurbane, alla quale il Ministero della Transizione Ecologica ha ottemperato con la approvazione con decreto MiTE n. 493/2021 del 30 novembre 2021 del Piano di forestazione nazionale, che costituisce il quadro di riferimento tecnico scientifico per la progettazione e la realizzazione degli interventi ad opera delle Città metropolitane ed è finalizzato alla realizzazione di aree forestali certificate nella loro caratterizzazione genetica ed ecologica dall’uso esclusivo di piante autoctone locali; il Target 1- (M2 C4 19 T) 2022, che prevede la messa a dimora di 1.650.000 alberi entro il 31 dicembre 2022; ed il Target 2- (M2 C4 19 T), cioè il completamento del progetto e dunque la messa a dimora di almeno 6.600.000 alberi entro il 31 dicembre 2024. Autorità competente per garantire la corretta e tempestiva attuazione del programma di investimento è stato in un primo tempo il Ministero della Transizione Ecologica (MiTE), ed ora è il Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica (MASE), supportato da una Cabina di regia con funzioni di sostegno tecnico scientifico e di monitoraggio, creata da un accordo ad hoc siglato in data 24 novembre 2021, composta dalla Direzione generale per il patrimonio naturalistico (DG PNA) del Ministero, l’Istituto Superiore per la ricerca ambientale (ISPRA), l’Arma dei carabinieri- Comando Unità forestali e agroalimentari (CUFA), l’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e il Centro Interuniversitario di Ricerca “Biodiversità, Servizi Ecosistemici e Sostenibilità” (CIRBISES) con sede amministrativa presso l’Università di Roma “La Sapienza”; soggetti attuatori sono le città metropolitane; al CUFA spetta il compito di effettuare il collaudo dei progetti da queste ultime presentati.
Il 30 marzo 2022 il MiTE ha emanato un avviso pubblico per la presentazione delle proposte di intervento di forestazione urbana, periurbana ed extraurbana nelle città metropolitane, da finanziare nell’ambito dell’investimento 3.1. del PNRR, ed ha articolato l’erogazione del finanziamento complessivo di 300.000.000 di euro, in una prima tranche di 74.000.000,00 (settantaquattromilioni/00) euro per l’annualità 2022, di cui una quota pari al 50%, per un valore di euro 37.000.000,00 (trentasettemilioni/00)  disponibile per le Città metropolitane del Sud e delle Isole, a fronte della messa a dimora di 1.650.000 alberi entro il 31.12.2022; in una seconda tranche dello stesso importo, a fronte della messa a dimora di altri 1.650.000 alberi entro il 31.12.2023; e in una terza tranche di 139.000.000,00 (centotrentanovemilioni/00) per l’annualità 2024, di cui una quota pari al 50%, per un valore di euro 69.500.000,00 (sessantanovemilioni cinquecentomila/00), disponibile per le Città metropolitane del Sud e delle Isole, a fronte della messa a dimora dei residui 3.300.000 alberi entro il 31 dicembre 2024. Tale avviso contiene una tabella dove è riportato per ogni città metropolitana un importo complessivo distinto per annualità, numero di alberi da mettere a dimora, e numero di ettari da utilizzare, per coprire le spese inerenti alla predisposizione dei progetti, la realizzazione degli interventi, comprese le attività di monitoraggio, la sostituzione delle fallanze e le cure colturali. In considerazione degli obiettivi della Misura, l’avviso indica come prioritarie tra le aree idonee ad ospitare interventi di rimboschimento: a) aree destinate alla rigenerazione urbana; b) ex aree industriali e commerciali, aree dismesse prima destinate ad esempio alla produzione industriale o ad altre destinazioni d’uso ed ora non più in esercizio, in ogni caso già oggetto di bonifica; c) aree degradate ad esempio discariche e cave, dismesse o parzialmente in uso, in ogni caso già oggetto di bonifica; d) aree agricole non più inserite nel processo produttivo utili per migliorare la connessione ecologica territoriale; e) aree di proprietà lungo i corsi d’acqua, con priorità per le fasce ripariali in recessione e in cattivo stato di conservazione; f) aree forestali, quali individuate dall’art. 4, comma d), del d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34, “Testo unico in materia di foreste e filiere forestali”, temporaneamente prive di copertura arborea e arbustiva a causa di interventi antropici, di danni da avversità biotiche o abiotiche, di eventi accidentali, di incendi o a causa di trasformazioni attuate in assenza o in difformità dalle autorizzazioni previste dalla normativa vigente, con la precisazione che per le aree boscate percorse da incendio devono essere presentate, in fase di sottomissione della proposta, le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 10 della legge 21 novembre 2000, n. 353, “Legge Quadro in materia di incendi boschivi” dal Ministro della Transizione Ecologica per le aree naturali protette statali o dalla Regione competente negli altri casi.
La superficie minima di ogni progetto viene stabilita in funzione della classificazione dei comuni delle quattrodici città metropolitane in urbani, periurbani ed extraurbani, in ordine alla quale si fa riferimento alla classificazione europea DEGURBA (Degree of Urbanization, Regolamento (Ue) 2017/2391 del Parlamento europeo e del Consiglio (Tercet), che definisce il grado di urbanizzazione in base al criterio della contiguità geografica e su soglie di densità e di popolazione minima della griglia regolare con celle da un chilometro quadrato associate a tutti i Comuni italiani. Ogni Comune delle Città metropolitane, pertanto, come riportato nel suddetto “Piano di forestazione” viene così classificato: - Degurba 1: “Città” o “Zone densamente popolate”; - Degurba 2: “Piccole città e sobborghi” o “Zone a densità intermedia di popolazione”; - Degurba 3: “Zone rurali” o “Zone scarsamente popolate”: i progetti devono fare riferimento a un’area complessiva di almeno 30 ettari per i Comuni classificati come “DEGURBA 1” e “DEGURBA 2”,  e di almeno 50 ettari per i comuni classificati “DEGURBA 3”.
Per ovviare alla carenza da parte dei vivai della disponibilità di un numero di piante sufficiente a conseguire i target quantitativi richiesti dalla misura, già paventata nel Rapporto sullo stato di attuazione del PNRR pubblicato dal Ministero della Transizione Ecologica a fine dicembre 2021, e aggravata dai fenomeni di siccità acuiti dai cambiamenti climatici, lo stesso Ministero ha adottato la decisione,  esplicitata nella risposta ad una F.A.Q. condivisa con i soggetti attuatori interessati, pubblicata sul proprio sito istituzionale, nella Sezione Bandi e Avvisi, di equiparare alla messa a dimora di alberi o arbusti direttamente in tali aree l’uso di semi finalizzati al rimboschimento e, se necessario, la semina in vivaio per ottenere un numero di piantine da trasferire successivamente nelle aree urbane ed extra urbane delle città metropolitane destinate al rimboschimento.
Sulla base di tale presupposto, il Ministero della Transizione Ecologica, ritenendo necessaria al fine di assicurare il raggiungimento del target previsto un’azione di coordinamento delle attività con il coinvolgimento del CUFA, ai fini del reperimento dei semi e del postime, nonché dei vivai regionali per la localizzazione degli spazi per la messa a dimora, in data 21 ottobre 2022 ha siglato una convenzione che ha durata fino al 31 dicembre 2024, con l’Azienda Vivaistica Regionale Umbraflor, ente pubblico economico, per lo svolgimento delle attività di supporto tecnico – operativo finalizzata a garantire la messa a dimora (planting) di 2.000.000 semi, secondo le quantità e le specie indicate dal CUFA, entro il 2022, e ad assicurarne la disponibilità per le Città Metropolitane: Umbraflor si impegna a curare la produzione di postime forestale in contenitore, strumento ritenuto il più idoneo in quanto consente una maggiore flessibilità del materiale prima del transplanting, e la relativa coltura per un periodo di 12 mesi dopo la semina, e, al termine di tale periodo, giunte a maturità, le piantine seminate e coltivate in vivaio vengono piantate nel sito di destinazione finale.
Con decreto n. 198 del 19 agosto 2022 il Ministero ha approvato l’elenco dei progetti presentati dalle città metropolitane ammessi a finanziamento per l’annualità 2022, per un totale di 2.076,77 ha, 2.083.680 alberi ed un costo complessivo di euro 84.028.749,68, e di quelli ammissibili ma allo stato attuale non ammessi a finanziamento per superamento della quota di finanziamento triennale assegnata alla medesima Città Metropolitana; nel dicembre 2022 il Ministero ha comunicato l’avvenuta sottoscrizione degli accordi di finanziamento per gli interventi di forestazione sottoscritti con le undici città metropolitane interessate dai progetti ammessi a finanziamento, nonché la loro approvazione tramite decreti direttoriali emanati tra il 5 e il 13 dicembre: a tali convenzioni è allegato un cronoprogramma con indicazione del termine entro il quale effettuare la semina in vivaio e la messa a dimora delle piantine, una volta giunte a maturità, nei siti di destinazione finale. Nello stesso mese di dicembre 2022 le città metropolitane a chiusura del processo di planting hanno inviato al Ministero le rendicontazioni e i certificati di collaudo della messa a dimora; il processo di rendicontazione si è concluso attraverso l’acquisizione dei certificati di completamento della messa a dimora sia per il materiale di propagazione forestale richiesto a valere sulla fornitura CUFA Umbraflor, sia per quanto le Città Metropolitane hanno certificato attraverso i vivai da loro selezionati.
Secondo la banca dati Regis questo modus operandi ha consentito di raggiungere il Target 1, piantare 1.650.000 alberi e arbusti entro il 31 dicembre 2022, ottenuto attraverso la messa a dimora di 2.025.170 semi e piantine di specie arboree e arbustive, di cui n. 1.504.796 effettuata direttamente dalle Città Metropolitane, in esecuzione delle convenzioni sottoscritte con il MASE, e n. 520.374, in adesione alla convenzione CUFA Umbraflor. I progetti prevedono diverse modalità di utilizzo del materiale di propagazione forestale (MPF): a) impianto diretto del MPF nel terreno (planting); b) messa a dimora dei semi in ambiente protetto vivaistico (planting) con l'impegno alla susseguente trasposizione (transplanting) che avverrà in base alla tempistica specifica collegata alla specie arborea; c) una combinazione di tali due modalità all' interno del medesimo progetto.
In previsione della pubblicazione del nuovo avviso relativo al Target 2024 il Ministero ha predisposto alcune variazioni che non modificano in modo sostanziale il Piano di forestazione e tra queste la riduzione della superficie di ciascuna area di intervento che passa da 3 ettari ad 1 ettaro e, in taluni casi, anche a superfici meno estese, in sintonia con le richieste formulate dalle Città metropolitane più densamente popolate. Con decreto direttoriale n.156 del 28 aprile 2023, è stato approvato e reso esecutivo l’Avviso pubblico e i relativi Allegati - Annualità 2023-2024, inerente al Target 2024, pubblicato in data 2 maggio 2023 sul sito del MASE, nella sezione del PNRR - Piano nazionale di ripresa e resilienza, successivamente modificato con decreto del 24 maggio 2023, per accogliere l’istanza di ANCI di maggiore flessibilità della tempistica indicata per la presentazione dei progetti: tale modifica prevede che “i progetti relativi sia all’annualità 2023, sia all’annualità 2024 devono essere inviati nel termine di centoventi giorni dalla data di pubblicazione del presente Avviso ed entro le ore 14.00 del giorno di scadenza. Per il rispetto del termine di scadenza farà fede la data e l’ora dell’avvenuta consegna della posta elettronica certificata”.

La vexata quaestio 
Una lunga teoria di incertezze interpretative ha accompagnato le scelte operate nell’implementazione di questo segmento della complessa e articolata architettura del PNRR, tali da invocare interventi chiarificatori del MASE, tradottisi, tra l’altro, nella condivisione della già ricordata F.A.Q. con i soggetti attuatori interessati, e nella interlocuzione con ANCI.
Ma le più accese perplessità che quelle scelte hanno suscitato, attorno alle quali si è appuntato il clamore mediatico, attengono ad una specifica opzione ministeriale sulla quale la stessa Corte dei Conti, nell’esercizio della sua funzione di controllo concomitante, ha manifestato a più riprese, nelle deliberazioni n. 8/2023 del 16/03/2023 e n. 19 del 16/05/2023, le più profonde e preoccupate riserve: l’equiparazione della semina in vivaio per ottenere piantine da trasferire successivamente nelle aree urbane ed extra urbane delle città metropolitane destinate al rimboschimento, con la messa a dimora di alberi o arbusti direttamente in tali aree, modalità, la prima, come abbiamo visto già adottata per il raggiungimento del Target 1 e prevedibilmente destinata ad essere quella preponderante anche ai fini del raggiungimento del Target 2 Q4 2024.
Ad avviso del Ministero tale equiparazione indotta, come già ricordato, dalla carenza da parte dei vivai della disponibilità di un numero di piante sufficiente a conseguire i target quantitativi richiesti dalla misura, aggravata dai fenomeni di siccità acuiti dai cambiamenti climatici, oltre ad essere quella scientificamente più adatta per garantire la sicurezza e l’efficacia dell’intervento di forestazione, e a garantire il rispetto di quanto previsto dal Piano di forestazione in merito all’esclusivo uso di piante autoctone necessarie, originarie degli habitat forestali locali coerenti con le caratteristiche biogeografiche del territorio, non sarebbe in contrasto con quanto  previsto nell’Allegato alla Decisione di esecuzione del Consiglio dell’Unione Europea relativa all’approvazione della valutazione del PNRR. Quest’ultimo infatti, alla luce dell’interpretazione ministeriale, utilizzando il termine planting non introdurrebbe alcuna distinzione tra le due diverse procedure di messa a dimora di piante e arbusti direttamente nei siti di impianto, o di semi in un vivaio, in quanto entrambe sono riconducibili a tale locuzione e coerenti con la sua definizione.
La modalità operativa prescelta della semina in vivaio in luogo della messa a dimora delle singole specie arboree ha riscosso il plauso della Cabina di regia la quale, nel verbale del 7 febbraio 2023, ha espresso “una valutazione molto positiva in merito all’intero processo messo in campo ai fini dei raggiungimento del Target 1, che attraverso il ricorso alla modalità di messa a dimora di semi e/o piante presso le strutture vivaistiche, ha consentito non solo di traguardare l’obiettivo atteso, ma anche di superarlo con ampio margine ( 2.025.170 unità arboree e arbustive messe a dimora a fronte delle 1.650.000 richieste)”.
La Corte dei Conti nella deliberazione n. 8/2023 del 16 marzo 2023, tra le altre criticità rilevate alla luce delle risultanze istruttorie nello sviluppo del cronoprogramma così come originariamente formulato, ha espresso forti riserve sulla equiparazione della semina in vivaio con la messa a dimora delle specie arboree presso le singole aree oggetto di forestazione. Il Collegio ha segnalato anzitutto che il documento al quale il Ministero ha fatto richiamo per avvalorare la sua posizione, cioè la citata Decisione di esecuzione del Consiglio dell’Unione Europea relativa all’approvazione della valutazione del PNRR, utilizza il termine “plant trees” e non solo planting; e che nella versione italiana lo stesso documento prevede testualmente che nelle 14 città metropolitane “devono essere piantati almeno 6.600.000 alberi (in 6.600 ettari)”. La Corte ha poi prospettato con forte determinazione al Ministero i potenziali effetti negativi della scelta operata, ed ha affermato che “se l’equiparazione ministeriale non dovesse essere condivisa dalla Commissione Europea, il Target 2022 non potrà ritenersi raggiunto e sin d’ora si nutrono seri dubbi che possa essere perseguito anche il target 2024”. A tale proposito i Giudici hanno messo in luce la circostanza che analoghe perplessità sull’equiparazione de qua erano state manifestate nel verbale assunto a protocollo CCC n. 1048 del 29 novembre 2022 relativo ai controlli compiuti dal Comando Carabinieri presso la Regione Lazio, dove si evidenziava che “la semina in vivaio non può essere assimilata alla forestazione urbana e, pertanto, neanche essere oggetto di collaudo ai fini del raggiungimento degli obiettivi del PNRR, trattandosi, la prima, di attività extra progettuale che esula dagli interventi finanziabili, mentre la forestazione urbana racchiude l’insieme degli interventi sul sito finale e si conclude con gli atti di collaudo, quale attestazione della regolare e corretta esecuzione dei lavori progettuali”.
Sulla base di queste considerazioni la Corte nella delibera del 16 marzo 2023 ha raccomandato al Ministero in relazione ai “progetti nuovi” di “assumere ogni iniziativa idonea ad acquisire un pronunciamento certo della Commissione Europea circa l’effettiva equiparabilità della semina o della coltivazione in vivaio alla messa a dimora in situ delle piante”, oltre che “di adottare un cronoprogramma dettagliato sui tempi del planting e del transplanting necessari per ogni tipologia di specie arborea, ai fini del rispetto di entrambi i target Q4 2022 e Q4 2024”, invitando la stessa Amministrazione a riferire nel termine di trenta giorni in merito alle eventuali misure adottate per superare le criticità segnalate.
Il Ministero ha risposto all’invito del Collegio con nota prot. n. 421 del 17 aprile 2023 chiarendo che per ciò che concerne le interlocuzioni con la Commissione Europea, in aggiornamento rispetto alle precedenti informazioni fornite in merito, era ancora in corso la procedura di valutazione della 3° domanda di pagamento di dicembre 2022 (Procedura di Assessment), dei cui esiti lo stesso Ministero si è impegnato a fornire immediato riscontro alla Corte dei Conti.
A fronte della risposta ministeriale, la Corte dei Conti, con deliberazione n. 19/2023 CCC del 16 maggio 2023, ha ritenuto di poter accertare l’intervenuta adozione da parte del MASE delle misure auto-correttive richieste nella precedente deliberazione n. 8/2023 dalla stessa Corte, ribadendo peraltro, a chiari termini, che proseguirà nella sua attività di controllo sul progetto per verificare  lo stato di attuazione delle raccomandazioni, e che in questa direzione saranno valutati in particolare i documenti di riscontro della posizione assunta dalla Commissione Europea che il Ministero si è impegnato a trasmettere.
Questa conclusione della deliberazione della Corte dei Conti sembra quindi aprire nuovi orizzonti evolutivi alla questione, legati all’intervento chiarificatore della Commissione Europea chiamata a pronunciarsi sulla effettiva legittimità dell’equiparazione tra la messa a dimora in situ degli alberi e la messa a dimora in vivaio dei semi forestali.